缅甸危机悬而未决，2025东盟主席国马来西亚该如何破局？

以“包容与可持续性”为主题，马来西亚于2025年1月1日正式接任东盟轮值主席国。当前，缅甸持续动荡的局势已成为马来西亚亟需应对的重要挑战之一。这场危机的严重性及其对缅甸民众的影响，使得马来西亚不得不将其列为优先处理事项。同时，作为东盟主席国，马来西亚也需要在应对缅甸问题上展现领导力，以维护东盟的国际信誉。

图片来源：越南之声广播电视台

对于任何东盟主席国而言，解决缅甸危机都是一项复杂而艰巨的任务。东盟须在遵循不干涉内政和协商一致的“东盟方式”（ASEAN Way）的同时，努力探索更具建设性的冲突解决方案。然而，缅甸武装冲突的加剧及人道主义危机的恶化，使得寻找一个长期有效的解决方案愈发困难。要推动和平进程，不仅依赖于缅甸国内外多方利益相关者的政治意愿，还需要公正的调解者促成和平谈判。

作为东盟主席国，马来西亚可以利用这一身份，尝试用不同于以往的方式来推动缅甸问题的解决。

1997年，马来西亚在担任东盟轮值主席国期间，尽管面临西方国家对缅甸军政府的广泛批评，仍在东盟成员国的共同决策下促成缅甸的正式加入。

然而，到了2021年，缅甸却成为东盟的一大难题。缅甸的军事政变演变为一场为旷日持久的内战，并引发了严重的人道主义危机。这场危机还被军火商、毒枭和人口贩卖集团所利用，使缅甸成为跨国犯罪的重灾区，严重威胁地区稳定。此外，各反政府武装组织对军政府的统治构成威胁。这些组织控制了缅甸的多个地区，使得冲突形势愈发复杂。

末哈山在2025年大马东盟轮值主席国媒体见面会上说，将与其他成员国共同研究“五点共识”在解决缅甸人道危机方面的成效。

迄今为止，东盟应对缅甸冲突最具代表性的提议是“五点共识”（5pc），虽然缅甸军政府领导人敏昂莱（Senior-General Min Aung Hlaing）将军最初接受了该共识，但后来并未真正落实。尽管马来西亚支持东盟的努力，但也敦促东盟对缅甸军政府采取更为强硬的立场。例如，马来西亚呼吁东盟强烈谴责缅甸军政府杀害、折磨和监禁本国公民的行为。马来西亚还强烈谴责军政府在2022年处决四名活动人士，并呼吁暂停缅甸军政府代表参加任何东盟外交部长级会议。此外，马来西亚还提议东盟以非正式方式与缅甸的影子政府——民族团结政府（NUG）接触，以便更有效地向缅甸民众提供人道主义援助。然而，这一提议遭到缅甸军政府的拒绝。

尽管解决缅甸问题困难重重，但在调整以往做法的基础上推行新规范，或许是解决问题的可行之道。

首先，尽管“五点共识”目前取得的成效有限，但仍应继续推进其执行。同时，马来西亚必须推动一定程度的调整，特别是在促进各方对话方面。尤其是，应当让流亡中的缅甸民族团结政府（NUG）参与讨论。即便民族团结政府无法与缅甸国家管理委员会（SAC）和东盟（ASEAN）共同对话，也应至少通过单独或非正式渠道进行沟通。虽然东盟可能无法在承认NUG的问题上达成一致，但必须认识到NUG是缅甸局势中的关键参与方。事实上，NUG可能是促成部分甚至全部武装组织接受停火方面发挥核心作用。为实现这一目标，马来西亚可以借助印尼的帮助，利用雅加达在东盟穿梭外交（shuttle diplomacy）方面积累的经验来推动对话。

其次，马来西亚可以推动中国与东盟合作，共同应对缅甸危机。鉴于中国与缅甸军政府关系密切，同时，中国又是东盟的重要合作伙伴，并与马来西亚亦保持良好关系。因此，中国在缅甸危机中的作用不容忽视。此外，跨国犯罪问题已成为地区各国共同关注的议题，尤其是中国公民也受到了网络诈骗活动的侵害，这一共同关切可作为促使中国积极介入缅甸问题的契机。一个可行的方式是借鉴并调整东盟“三驾马车”（Troika）机制，形成“东盟三驾马车+1”模式。在在确保东盟在地区事务中保持主导权的同时，引入中国的建设性参与，以充分发挥其在缅甸问题上的影响力。在此框架下，该机制不仅能够持续跟踪缅甸局势，还可赋予其更强的职能，例如促进非正式外交对话，甚至针对特定目标实施制裁。

第三，马来西亚可以通过引入新的规范，为缅甸局势的突破奠定基础。例如，马来西亚总理安瓦尔·易卜拉欣（Anwar Ibrahim）早在1996年便提出了“亚洲复兴”的理念，并在去年12月的评论中再次重申了这一理念。总体来说，该理念强调包容性、务实性和共同繁荣。最重要的是，它明确表示，东盟的愿景包括结束缅甸的动荡。在“亚洲复兴”这一理念的基础上，马来西亚可以引入新的规范来应对缅甸危机。

例如，马来西亚可以倡导一种符合东盟特点的“保护的责任”（R2P）版本，以应对缅甸冲突。需要强调的是，东盟在2005年曾通过了该原则，但在实际操作中并未积极推行。尽管R2P可能存在争议，但它与东盟致力于以人民为中心的共同体价值观是契合的。东盟无需完全遵循R2P的现有框架，而是可以将其作为指导，结合东盟共同体的目标，最终制定出一个适合东盟的机制来解决缅甸的人道主义问题。

作为2025年东盟轮值主席国，马来西亚必须把握这一历史契机，推动以下两项工作：(1) 强化东盟成员国之间的合作承诺；(2) 调整并引入新方法来应对缅甸危机。此外，马来西亚不仅需要维持或进一步提升其在地区事务中的影响力，还应致力于恢复东盟的公信力。

然而，面临的挑战依然严峻。马来西亚要推动任何富有创造性和建设性的提案时，都需要得到所有东盟成员国的支持。然而，在这一问题上，“东盟方式”似乎更像是阻碍而非动力。同时，维护地区和平、发展与繁荣的需求十分迫切。另一大挑战在于如何有效接触并协调缅甸国内的各方利益相关者。随着危机的不断演变，东盟需要对话的对象可能不仅限于缅甸军政府和民族团结政府（NUG），还可能涉及更多正式或非正式的政治力量。在这一过程中，东盟应坚持的核心原则是寻求一条可持续的国内政治进程，以解决缅甸内乱，同时维护其国家领土完整及多元文化、多民族社会的和谐稳定。然而，东盟能否真正做到包容性治理，仍有待观察。